Het Duitse Grondwettelijke Hof tikt de Bondsregering op de vingers. Urgenda revisited of toch niet?

Het Duitse Bundesverfassungsgericht besloot op 24 maart jl. dat de Duitse Klimaatbeschermingswet van 12 december 2019 (“Klimaschutzgesetz”) die de nationale klimaatbeschermingsdoelstellingen en de toegestane jaarlijkse emissiehoeveelheden tot 2030 regelen onverenigbaar is met de Duitse grondwet (o.a. de artikelen 2, 14 en 20a) omdat daarin onvoldoende concrete maatregelen zijn opgenomen om de verdere emissiereductie vanaf 2031 te vermijden.

Op deze wijze aldus het gerechtshof worden noodzakelijke maatregelen die naar mate langer gewacht wordt drastischer zullen moeten zijn, gedeeltelijk verlegd op jongere generaties, die geconfronteerd met deze late noodzakelijk geworden zwaardere maatregelen daardoor ten opzichte van de huidige generatie, die met minder zware maatregelen wordt geconfronteerd, in hun vrijheid worden beperkt.

Het Bundesverfassungsgericht overweegt onder andere:

“De klimaatbeschermingswet (hierna ook “KBW” te noemen) verplicht om de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 55% te verminderen ten opzichte van 1990 en definieert de reductiepaden die tot dan toe van toepassing waren via sector gerelateerde jaarlijkse emissies (artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, zin 3 KSG in samenhang met Bijlage 2).

Weliswaar kan niet worden vastgesteld, dat de wetgever met deze wettelijke regeling (KBW) in strijd heeft gehandeld met zijn grondwettelijke verplichting om de klager te beschermen tegen de gevaren van klimaatverandering of tegen de klimaatbeschermingsvereiste van artikel 20a van de grondwet. De klagers, van wie sommigen nog erg jong zijn, worden door de aangevochten milieu wettelijke bepalingen geschonden in hun recht op vrijheid.

De regelgeving stelt hoge emissiereductielasten onomkeerbaar uit naar perioden na 2030. Dat de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd, volgt ook uit de grondwet. De grondwettelijke klimaatbeschermingsdoelstelling van art. 20a GG is concreet daarop gericht om de stijging van de mondiale gemiddelde temperatuur tot ruim onder de 2 °C en, indien mogelijk, tot 1,5 °C in vergelijking met het pre-industriële niveau, in overeenstemming met de zogenaamde “doelstellingen van Parijs” te beperken. Om dat te bereiken zullen de daarvoor benodigde reductiemaatregelen die na 2030 nodig zullen zijn, alleen maar sneller en onder nog meer druk gerealiseerd moeten worden.

Met deze toekomstige verplichtingen tot reductie van emissies is vrijwel elke (vorm van) vrijheid potentieel geconfronteerd, omdat nu nog bijna alle gebieden van het menselijk leven met de uitstoot van broeikasgassen verbonden en daarmee na 2030 door drastische beperkingen bedreigt zijn. De wetgever had daarom voorzorgsmaatregelen moeten treffen om het grondwettelijk gewaarborgde recht op vrijheid te beschermen en om deze zware lasten te verlichten.

Voor de daarna geboden tijdige en noodzakelijke transitie naar klimaatneutraliteit zijn de wettelijke doelstellingen voor het verloop van het reductie pad voor broeikasgasemissies vanaf 2031 niet voldoende. De wetgever is verplicht om de ontwikkeling van de reductiedoelstellingen voor broeikasgasemissies voor de perioden na 2030 uiterlijk tot en met 31 december 2022 nader te regelen.”

De Bondsregering heeft vervolgens niet stilgezeten en op 12 mei 2021 een wetsontwerp gepubliceerd.

Het wetsontwerp voorziet in nieuwe nationale klimaatbeschermingsdoelstellingen, waarbij de bestaande nationale klimaatdoelstelling voor 2030 wordt opgetrokken naar minimaal 65%. Voor het jaar 2040 voorziet het wetsontwerp in een nieuwe nationale doelstelling voor klimaatbescherming van minimaal 88% en geldt als verdere doelstelling dat de broeikasgasemissies zodanig dient te worden verminderd dat tegen 2045 netto-broeikasgasneutraliteit wordt bereikt.

De rechter zegt daarmee feitelijk dat de Bondsregering met de eerdere klimaatwetgeving te weinig concrete maatregelen neemt om aan de klimaatdoelstellingen te voldoen door deze te ver vooruit te schuiven en daarmee o.a. jongere generaties te veel mee belast. Het resultaat is fraai, want de Bondsregering heeft binnen de kortst mogelijke tijd concrete doelstellingen naar broeikasgas neutraliteit geformuleerd.

In Nederland kennen wij geen systeem van grondwettelijke toetsing van wetgeving door de rechter. Onze grondwet verbiedt dit de rechter in art. 120 GW door te bepalen:

“De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.”

De Nederlandse rechter kan wel toetsen aan internationale verdragen, zoals het EVRM.

In de Urgenda zaak bekrachtigde de Hoge Raad het arrest van het gerechtshof Den Haag en oordeelde kort gezegd dat de Nederlandse Staat op het onderwerp van klimaatverandering geen ongelimiteerde beleidsvrijheid heeft waar het gaat om de nakoming van internationale afspraken tot reductie van broeikasgassen (Co2). De Hoge Raad oordeelt o.a.:

“Al met al bestaat dus een grote mate van consensus over de dringende noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 van minimaal 25-40% door de Annex I-landen (waaronder Nederland, toevoeging MS). Met de consensus over deze doelstelling moet bij de uitleg en toepassing van de art. 2 en 8 EVRM rekening worden gehouden (…)

Het beleid van de Staat was tot 2011 erop gericht om in 2020 een reductie van de uitstoot van 30% te behalen ten opzichte van 1990. (…)

Na 2011 heeft de Staat zijn reductiedoelstelling voor 2020 echter verlaagd van 30% reductie door Nederland naar 20% reductie in EU-verband. De Staat heeft het voornemen om de reductie na 2020 in een versneld tempo op te voeren tot 49% in 2030 en 95% in 2050. Die doelen voor 2030 en 2050 zijn inmiddels vastgelegd in de Klimaatwet. De Staat heeft echter niet toegelicht dat en waarom een reductie van slechts 20% in 2020 in EU-verband verantwoord is te achten, dit in afwijking van de internationaal breed gedragen en noodzakelijk geachte reductie in 2020 van 25-40%.

In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een brede consensus dat naarmate reductiemaatregelen later worden getroffen, deze ingrijpender en kostbaarder moeten zijn om het beoogde einddoel te halen. Ook bestaat dan een groter risico op een abrupte klimaatverandering omdat een omslagpunt (‘tipping point’) wordt bereikt. In het licht van dat algemeen onderschreven inzicht lag het op de weg van de Staat om toe te lichten dat de voorgenomen versnelling van de reductie na 2020 praktisch haalbaar en voldoende effectief zal zijn om de doelen voor 2030 en 2050, en daarmee de 2 oC- en de 1,5 oC- doelstelling, binnen bereik te houden. Dat heeft de Staat echter niet gedaan.

Het hof heeft dan ook kunnen oordelen dat de Staat zich in elk geval aan de internationaal noodzakelijk geachte doelstelling van minimaal 25% reductie in 2020 moet houden (…)

De Staat heeft aangevoerd dat het niet de taak van de rechter is om politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor de besluitvorming over reductie van broeikasgassen.

In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over de reductie van uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het EVRM (…)

Het oordeel van het hof is met het voorgaande in overeenstemming. Het hof heeft immers geoordeeld dat het beleid van de Staat met betrekking tot de reductie van de uitstoot van broeikasgassen evident achterblijft bij de uit de art. 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichting om passende maatregelen te nemen voor de bescherming van de ingezetenen van Nederland tegen een gevaarlijke klimaatverandering. Verder heeft het hof het aan de Staat gegeven bevel beperkt tot de ondergrens (25%) van de internationaal onderschreven, minimaal noodzakelijke reductiedoelstelling voor 2020 van 25-40%.

Het gegeven bevel laat het aan de Staat over om te bepalen met welke concrete maatregelen hij zal voldoen aan dat bevel (…)

Conclusie

Samengevat komt het oordeel van de Hoge Raad erop neer dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Nederlandse Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, in stand blijft. Het hof heeft op grond van de art. 2 en 8 EVRM kunnen en mogen oordelen dat de Staat verplicht is die reductie te behalen, vanwege het risico van een gevaarlijke klimaatverandering die ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn.”

De Nederlandse Klimaatwet noemt in artikel 2 de volgende doelstellingen:

  • een kader voor de ontwikkeling van beleid gericht op het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de emissies van broeikasgassen in Nederland, tot een niveau dat 95% lager ligt in 2050 dan in 1990 en
  • om deze doelstelling voor 2050 te bereiken wordt gestreefd naar een reductie van de emissies van broeikasgassen van 49% in 2030 en een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.

De overheid wil deze doelstellingen onder andere realiseren door de maatregelen die daarvoor nodig zijn vast te leggen in een Klimaatplan, dat ziet op een periode van (telkens) 10 jaar en die regelmatig, minimaal om de twee jaar wordt geëvalueerd en iedere vijf jaar opnieuw wordt vastgesteld (zie o.a. de artikelen 3 en 4 Klimaatwet).

Het eerste Klimaatplan geldt van 2021 tot en 2030 voor de periode daarna geldt wel een algehele reductie doelstelling, maar welke de maatregelen zullen zijn om dat te bereiken, zal daarna pas concreet duidelijk worden.

Of een dergelijk nog niet geconcretiseerd beleid na 2030, zie onder andere art. 2.3.1 (blz. 24 e.v. van het Klimaatplan) met het oog op de uitspraak van het Duitse Bundesverfassungsgericht, die onder andere verplicht tot het noemen en concretiseren van de te nemen reductiemaatregelen na 2030 door de overheid, door de Nederlandse rechter als voldoende in lijn met de grondwettelijke waarborgen (art. 2 en 8 EVRM) van met name jongere generaties wordt gezien, valt af te wachten.

We zullen het in de komende jaren aan den lijve ondervinden. Ik verheug mij evenwel op de kritische en actieve houding van de rechterlijke macht op dit dossier dat een ieder aangaat.

Menno Schmidt

SCHMDT Advocatuur